nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phươn

4
4. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở lý luận Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí
Minh về nhà nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng cộng sản về vị trí, vai
trò của nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương trong quản lý nhà nước. Đặc biệt là các quan điểm cơ bản chỉ đạo công
cuộc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn hiện
nay. Về phương pháp cụ thể luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ
biến như: so sánh, phân tích, tổng hợp, thống kê, hệ thống, phương pháp lịch sử…

5. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luân văn chia
làm 3 chương:
- Chương I. Những vấn đề chung của nguyên tắc quản lý theo ngành,
chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương
- Chương II. Thực trạng áp dụng nguyên tắc
- Chương III. Nâng cao hiệu quả việc kết hợp quản lý theo ngành, chức
năng kết hợp với quản lý theo địa phương











5
CHƯƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA NGUYÊN TẮC QUẢN LÝ
THEO NGÀNH, CHỨC NĂNG KẾT HỢP VỚI QUẢN LÝ
THEO ĐỊA PHƯƠNG

1. Khái niệm và hệ thống các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính
nhà nước.
Hoạt động quản lý hành chính nhà nước là một trong những mảng hoạt
động quan trọng của nhà nước, khi hướng tới xây dựng một nền hành chính hiện
đại, trong sạch, và hiệu quả thì việc tiến hành hoạt động quản lý hành chính nhà
nước phải tuân thủ các nguyên tắc nhất định. Nguyên tắc quản lý sẽ là tư tưởng
chỉ đạo là nền tảng cho mọi hoạt động của quản lý nhà nước nói chung và hoạt
động quản lý nhà nước nói riêng. Nó sẽ chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi các
nguyên tắc này được xây dựng một cách khoa học và hợp lý trong thực tiễn.

1.1 Khái niệm nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Khi tìm hiểu về các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thì
việc nghiên cứu và làm rõ các khái niệm, đặc điểm và vai trò của các nguyên tắc
trong quản lý hành chính nhà nước là yêu cầu cơ bản. Thuật ngữ nguyên tắc,
theo nghĩa chung, được hiểu là những điều cơ bản nhất thiết phải tuân theo
trong một loạt các việc làm. Mỗi ngành khoa học, mỗi lĩnh vực hoạt động cụ thể
đề cập tới vấn đề nguyên tắc theo góc độ riêng, đặc thù cho ngành khoa học hay
lĩnh vực hoạt động đó. Trong khoa học pháp lý, các nguyên tắc trong quản lý
hành chính nhà nước được xác định là những tư tưởng chủ đạo bắt nguồn từ cơ
sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy định trong
pháp luật, làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Xem xét một cách cụ thể, ở góc độ của luật hành chính, nguyên tắc trong quản
lý hành chính nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật hành chính có nội


6
dung là những tư tưởng chủ đạo làm cơ sở để tổ chức thực hiện hoạt động quản
lý hành chính nhà nước.
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được ghi nhận trong
các văn bản pháp luật của nhà nước, từ Hiến pháp, luật đến các văn bản dưới
luật. Điều này thể hiện tính pháp lý của các nguyên tắc trong quản lý hành chính
nhà nước. Nó tạo ra cơ sở để buộc các chủ thể phải tuân thủ một cách thống nhất
và chính xác các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Theo Ănghen: “ Nguyên tắc không phải là được ứng dụng vào giới tự
nhiên và lịch sử loài người. Không phải giới tự nhiên và loài người thích ứng
với nguyên tắc mà trái lại nguyên tắc chỉ đúng nếu nó phù hợp với tự nhiên và
lịch sử” . Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được xây dựng,
tổng kết và rút ra từ thực tiễn quản lý hành chính nhà nước. Vì thế, chúng không
phải là những nội dung chủ quan theo ý muốn của các chủ thể quản lý hành
chính nhà nước mà được xác định trên cơ sở của hoat động quản lý hành chính
nhà nước. Những nguyên tắc sai lầm, hoàn toàn dựa trên cơ sở nhận thức chủ
quan có ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà
nước và sớm hay muộn chúng sẽ bị đào thải để phù hợp với quy luật phát triển
khách quan của xã hội. Như vậy, các nguyên tắc này mang tính khách quan và
khoa học.
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước cũng chịu sự chi phối
của những điều kiện về chính trị, giai cấp và xã hội hay nói cách khác các
nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước phản ánh bản chất giai cấp của
hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên mức độ chi phối của những
yếu tố này lên các nguyên tắc khác nhau là không giống nhau: có nguyên tắc thể
hiện bản chất giai cấp một cách sâu sắc; ngược lại có những nguyên tắc ít chịu
sự chi phối của các điều kiện chính trị hay giai cấp.
Các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có tính ổn định, bởi lẽ
bản thân các nguyên tắc này phản ánh các quy luật khách quan của quản lý hành
chính nhà nước cho nên tình ổn định của chúng trong từng thời kỳ, từng giai


7
đoạn phải được đảm bảo. Song tính ổn định này chỉ mang tính tương đối, nó
không loại bỏ việc không ngừng đổi mới về nội dung, hình thức và phương pháp
thực hiện các nguyên tắc. Việc xây dựng và áp dụng các nguyên tắc trong quản
lý hành chính nhà nước luôn gắn liền với quá trình phát triển của xã hội, quá
trình tích lũy kinh nghiệm, thành quả của khoa học trong các lĩnh vực.
Mỗi nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước có nội dung riêng,
phản ánh những quy luật khách quan khác nhau trong quản lý hành chính nhà
nước. Vì lẽ đó, có nhiều nguyên tắc khác nhau được đặt ra trong quản lý hành
chính nhà nước. Tuy vậy, những nguyên tắc này có mối liên hệ chặt chẽ với
nhau và tạo thành thể thống nhất. Việc thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ là tiền đề
cho việc thực hiện có hiệu quả các nguyên tắc khác.

1.2. Hệ thống các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước.
Như đã trình bày ở phần trên, các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành
chính nhà nước đa dạng về nội dung nhưng lại có tính thông nhất và liên hệ chặt
chẽ với nhau. Việc phân loại chúng một cách khoa học nhằm xác định cụ thể vị
trí, vai trò của chúng trong quản lý hành chính nhà nước, trên cơ sở đó sẽ có thể
xây dựng và tổ chức thực hiện có hiệu quả trong thực tiễn quản lý hành chính
nhà nước.
Việc phân loại các nguyên tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước
cần dựa trên những cơ sở khoa học về quản lý nhà nước. Mác cho rằng, hoạt
động quản lý nhà nước được biểu hiện cụ thể trong hoạt động tổ chức, nó bao
gồm hai mặt tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Do vậy, các nguyên tắc trong
quản lý hành chính nhà nước thường được phân chia thành hai nhóm: Các
nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật. Các nguyên tắc
chính trị - xã hội là các nguyên tắc chung, được quán triệt trong toàn bộ tổ chức
và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong đó có hoạt động quản lý hành
chính nhà nước. Đây là các nguyên tắc thể hiện sâu sắc bản chất giai cấp của nhà
nước. Nhóm này bao gồm các nguyên tắc cơ bản sau đây:


8
- Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước;
- Nguyên tắc nhân dân lao động tham gia đông đảo vào quản lý hành
chính nhà nước;
- Nguyên tắc tập trung dân chủ;
- Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc;
- Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là những nguyên tắc mang tính đặc thù
cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Nội dung của những nguyên tắc
này chi phối các yếu tố kỹ thuật của hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Cho dù thực hiện trong điều kiện chính trị hoặc giai cấp thế nào, hoạt động quản
lý hành chính đều phải tuân theo các nguyên tắc đó. Bản thân nhóm nguyên tắc
này gồm nhiêu nguyên tắc khác nhau, nhưng nổi bật nhất vẫn là hai nguyên tắc
cơ bản sau đây:
- Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa
phương;
- Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng và
phối hợp quản lý liên ngành.
Việc phân chia các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước thành
hai nhóm nêu trên chỉ mang tính chất tương đối, bởi các yếu tố tổ chức - kỹ
thuật và chính trị trong quản lý hành chính nhà nước không tồn tại một các độc
lập mà có mối quan hệ qua lại tác động lẫn nhau, việc thực hiện không tốt bất kỳ
một nguyên tắc nào trong quản lý hành chính Nhà nước cũng ảnh hưởng đến
hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và quản lý hành chính Nhà nước nói riêng.
Việc nghiên cứu về nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với
quản lý theo địa phương sẽ góp phần đảm bảo sự phát triển một cách toàn diện
của ngành ở địa phương trong điều kiện Nhà nước ta đang đẩy mạnh thực hiện
việc phân cấp quản lý.



9
2. Nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phương
2.1. Quản lý ngành và quản lý theo chức năng
Cùng với sự phát triển của xã hội là chuyên môn hóa các hoạt động của
con người trong đời sống xã hội. Đây chính là cơ sở khách quan khái niệm
ngành. Ngành là khái niệm chỉ tổng thể những đơn vị, tổ chức sản xuất - kinh
doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với
mục đích giống nhau ( như cùng sản xuất ra một loại sản phẩm, cùng thực hiện
một loại dịch vụ, hay cùng thực hiện một hoạt động sự nghiệp nào đó…). Sự
phân chia các mặt hoạt động xã hội thành ngành (dựa trên sản phẩm cuối cùng)
là kết quả sự phân công lao động xã hội xảy ra đồng thời với quá trình phát triển
sản xuất và chuyên môn hóa các loạt hoạt động khác nhau của con người. Tùy
vào các cách khác nhau của việc phân loại sản phẩm của các hoạt động hay mục
đích của các hoạt động mà người ta phân chia thành các ngành, phân ngành,
ngành chuyên sâu… khác nhau. Trên thực tế còn một cách hiểu khá phổ biến về
thuật ngữ “ngành”, theo đó ngành là một “hệ thống cơ quan nhà nước từ trung
ương tới địa phương”. Ví dụ: Khi nói đến ngành tài chính người ta hiểu đó là hệ
thống các cơ quan hoạt động trong lĩnh vực tài chính từ trung ương đến cơ sở.
Có sự phân chia các lĩnh vực hoạt động xã hội thành các ngành tất yếu sẽ
dẫn đến việc thực hiện hoạt động quản lý theo ngành. Quản lý theo ngành là
hoạt động quản lý các đơn vị, tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội có cùng cơ cấu
kinh tế - kĩ thuật hoặc hoạt động với mục đích giống nhau nhằm làm cho hoạt
động của các tổ chức, đơn vị này phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng, đáp
ứng được yêu cầu của nhà nước và xã hội.
Khi thực hiện hoạt động quản lý ngành đòi hỏi các chủ thể quản lý phải
thực hiện rất nhiều việc chuyên môn khác nhau như: Lập quy hoạch và kế hoạch
phát triển ngành, quản lý thực hiện các quản thu, chi, giám sát, kiểm tra việc
thực hiện pháp luật… Trong điều kiện khối lượng các công việc quản lý ngày
càng nhiều và mang tính phức tạp thi sự đòi hỏi của việc chuyên môn hóa cao


10
các công việc nêu trên luôn đặt ra. Chính điều này đã làm nảy sinh ra nhu cầu
quản lý theo chức năng hay còn gọi là quản lý theo lĩnh vực.
Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất
định của quản lý hành chính nhà nước như kế hoạch, tài chính, giá cả, khoa học,
công nghệ, lao động, nội vụ, quan hệ đối ngoại và hợp tác quốc tế, tổ chức và
công vụ. Các lĩnh vực chuyên môn này liên quan đến hoạt động của các bộ, các
cấp quản lý nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Cơ quan quản lý theo
chức năng là cơ quan quản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh
vực chuyên môn có liên quan với nhau (cơ quan chuyên môn tổng hợp). Hoạt
động quản lý theo ngành, theo chức năng được thực hiện với hình thức, quy mô
khác nhau, có thể trên phạm vi toàn quốc, trên từng địa phương hay vùng lãnh thổ.
Để quản lý theo ngành và theo chức năng, đòi hỏi phải có một tổ chức
đứng ra thực hiện công việc này. Các bộ, cơ quan ngang bộ được thành lập để
thực hiện việc thống nhất quản lý một ngành một lĩnh vực chuyên môn hoặc một
vài ngành, lĩnh vực chuyên môn có liên quan trong phạm vi toàn quốc và được
phân chia thành hai loại: Bộ quản lý ngành và bộ quản lý theo lĩnh vực (Bộ quản
lý theo chức năng hay Bộ chuyên môn tổng hợp). Bộ quản lý theo ngành là cơ
quan có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kĩ thuật, văn hóa, xã hội như
công nghiệp, giao thông vận tải, văn hóa, giáo dục, y tế… Các Bộ quản lý theo
chức năng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giúp Chính phủ nghiên cứu
và xây dựng các chiến lược kinh tế - xã hội nói chung, dự án kế hoạch tổng hợp
và cân đối liên ngành cũng như phục vụ và tạo điều kiện thuận lợi cho bộ quản
lý ngành hoàn thành nhiệm vụ. ở đây cần phân biệt hai khai niệm Bộ và ngành.
Bộ là phạm trù thuộc về tổ chức nhà nước để chỉ một loại cơ quan có thẩm
quyền quản lý ngành, lĩnh vực chuyên môn ở trung ương. Còn ngành là phạm
trù kinh tế - xã hội mà nội dung của nó đã được nêu ra ở phần trên. Bộ (cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ) có những quyền hạn khác nhau để thực
hiện hoạt động quản lý theo ngành như: Xây dựng và thực hiện các quy hoạch,
các dự án phát triển toàn ngành, kế hoạch hàng năm và dài hạn của ngành…


11
Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ được pháp luật quy định, Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp luật để
thực hiện pháp luật một cách thống nhất trong từng ngành; quyết định các chính
sách, chế độ và các biện pháp tăng cường và cải tiến cơ cấu tổ chức, hoạt động
quản lý ngành, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch cũng như nhiệm vụ được giao.
Nội dung của quản lý theo ngành mà chúng ta đề cập ở đây là quản lý về mặt
nhà nước. Nó khác với hoạt động quản lý sản xuất kinh doanh do bản thân mỗi
đơn vị kinh tê - xã hội trong ngành đó thực hiện.

2.2. Quản lý theo địa phương
Quản lý theo địa phương là quản lý trên phạm vi lãnh thổ nhất định theo
sự phân vạch địa giới hành chính của Nhà nước. Theo quy định của pháp luật
nước ta, việc quản lý theo địa phương được thực hiện ở ba cấp:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
- Xã, phường, thị trấn.
Để đảm bảo cho hoạt động quản lý theo địa phương được thực hiện có
hiệu quả, vấn đề quan trọng là phải phân chia địa giới các đơn vị hành chính
theo quy mô hợp lý có tính đến các yếu tố về kinh tế, chính trị, xã hội, thành
phần dân tộc… ở địa phương, ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan hành chính
nhà nước có thẩm quyền chung, giải quyết mọi vấn đề có liên quan đến lĩnh vực
hoạt động của các ngành phát sinh trên địa bàn địa phương. Để giúp cho ủy ban
nhân dân các cấp thực hiện tốt hoạt động quản lý hành chính nhà nước của
mình, các sở, phòng, ban chuyên môn được thành lập. Chúng thực hiện hoạt
động quản lý chuyên ngành trên lãnh thổ địa phương.
Pháp luật quy định một cách cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân
dân các cấp, các sở, phòng ban chuyên môn ở địa phương trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước, nhằm làm cho hoạt động của cơ quan này được thực
hiện có hiệu quả. Nhìn chung hoạt động quản lý theo địa phương tập trung vào


12
những nội dung chủ yếu sau đây: Xây dựng quy hoạch và kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội trên toàn lãnh thổ; tổ chức điều hòa phối hợp sự hợp tác, liên kết,
liên doanh các đơn vị kinh tế, văn hóa, xã hội trên lãnh thổ; bảo đảm pháp chế
xã hội chủ nghĩa, trật tự kỉ cương của Nhà nước.
Hiện nay, hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương đạt được nhiều thành
tựu đáng kể trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa và xã hội. Đời sống của nhân
dân ngày càng được nâng cao, tỷ lệ hộ nghèo, đói giảm đáng kể. Việc thực hiện
các quy định của nhà nước tại địa phương cũng được thực hiện tương đối hiệu
quả. Các chủ trương, đường lối của Đảng và nhà nước được các địa phương cụ
thể hóa trong các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi địa phương. Không
những vậy, các địa phương không ngừng hoàn thiện và kiện toàn bộ máy hành
chính tại địa phương như xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính đủ
tiêu chuẩn về kiến thức, phẩm chất đạo đức và năng lực công tác; đào tạo, bồi
dưỡng cán bộ, công chức đạt tiêu chuẩn theo quy định của nhà nước. Các địa
phương cũng đã ban hành nhiều nghị quyết mang tính chuyên đề: cải cách hành
chính, phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng, lãnh đạo công tác quân sự địa
phương, an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn mình quản lý. Sự
phối hợp giữa các Sở, ban ngành tại các địa phương cũng được thực hiện khá
tốt, đây là các cơ quan giúp việc cho Ủy ban nhân dân tỉnh trong việc hoạch
định kế hoạch và giám sát việc thực hiện kế hoạch cũng như giúp các địa
phương trong việc thực hiện các quy định của Bộ, ngành tương đối hiệu quả.
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được thì vẫn còn những hạn chế
và yếu kém trong công tác quản lý hành chính nhà nước tại địa phương. Nhiều
chính sách và chủ trương phát triển kinh tế khi đưa ra thực hiện thì hiệu quả
không cao. Thủ tục hành chính còn phức tạp, không mềm dẻo và linh hoạt, cán
bộ nhà nước vẫn còn tình trạng sách nhiễu dân, sự kiểm tra, giám sát của cấp
trên với cấp dưới vẫn chưa được thực hiện sát sao, vẫn còn tình trạng cấp dưới
báo cáo sai không đúng những gì mà cấp mình đã làm được trong việc thực hiện


13
công việc của cấp trên giao cho…Năng lực đội ngũ cán bộ cấp cơ sở còn yếu
trong các công việc chuyên môn trong quản lý hành chính…
Nhìn chung hoạt động quản lý nhà nước tại địa phương vẫn còn nhiều
điều phải khắc phục và hoàn thiện để phù hợp với những yêu cầu trong quản lý
hành chính nói chung và trong nguyên tắc quản lý ngành, chức năng kết hợp với
quản lý theo địa phương nói riêng, từ đó nâng cao vai trò của các địa phương
trong quản lý hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay.

2.3. Sự cần thiết phải kết hợp quản lý ngành, chức năng kết hợp với quản lý
theo địa phương.
Quản lý ngành, chức năng không thể tồn tại và phát triển độc lập mà nó
cần phải có sự kết hợp với mỗi địa phương, sự kết hợp này chính là một yêu cầu
tất yếu và là nguyên tắc trong việc tiến hành hoạt động quản lý hành chính của
mỗi quốc gia. Sự kết hợp nói ở đây là tất yếu dù dưới chủ nghĩa tư bản hay chủ
nghĩa xã hội và ở bất kỳ nước nào. Do đó, nguyên tắc này đóng vai trò quan
trọng trong việc đảm bảo và thúc đẩy sự phát triển đất nước một cách thống
nhất, đồng bộ và toàn diện.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành và
quản lý theo chức năng luôn được kết hợp chặt chẽ với quản lý theo địa phương.
Đó chính là sự phối hợp giữa quản lý theo chiều dọc của các bộ với quản lý theo
chiều ngang của chính quyền địa phương, theo sự phân công trách nhiệm và
phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp. Sự kết hợp này đã trở thành nguyên
tắc cơ bản trong quản lý hành chính nhà nước. Sự kết hợp này là cần thiết bởi lẽ:
- Mỗi đơn vị, tổ chức của một ngành đều nằm trên lãnh thổ của một địa
phương nhất định. Góp phần tăng cường hiệu quả cho hoạt động của các tổ
chức, đơn vị này là những tiềm năng, thế mạnh của địa phương về tài nguyên
thiên nhiên, về nguồn nhân lực. Ví dụ: Ngành khai thác khoáng sản chỉ phát
triển được ở những tỉnh thành có tiềm năng về khoáng sản như Quảng Ninh, Sơn
La, Thái Nguyên, Bà Rịa – Vũng Tàu, Đà Nẵng…vv, tất nhiên ở các tỉnh khác

Xem chi tiết: nguyên tắc quản lý theo ngành, chức năng kết hợp với quản lý theo địa phươn