Hoàn thiện thể chế quản lí công chức Việt Nam

5
TÀI LIỆU THAM KHẢO 219
PHỤ LỤC 222

DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT

STT Từ viết tắt Nội dung
1 CB,CC Cán bộ, công chức
2 CCHC Cải cách hành chính
3 CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
4 CNH, HĐH Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
5 ĐCSVN Đảng cộng sản Việt nam
6 KTTT Kinh tế thị trường
7 HCNN Hành chính nhà nước
8 HCSN Hành chính sự nghiệp
9 QPPL Quy phạm pháp luật
10 XHCN Xã hội chủ nghĩa
11 UBND Uỷ ban nhân dân


6
MỤC LỤC CÁC BIỂU BẢNG


1 Bảng 1.1: Ba cấp độ hành chính 41
2 Bảng 1.2: Hai giai đoạn cải cách quản lý công chức 42
3 Bảng 2.1: Số lượng biên chế công chức giai đoạn 1954-1975 72
4 Bảng 2.2: Số lượng công chức giai đoạn 1977-1986 73
5 Bảng 2.3: Biên chế công chức giai đoạn 1987-1995 73
6 Bảng 2.4: Biên chế công chức giai đoạn 1995-2005 74
7 Bảng 3.1: Đánh giá phân loại công chức 192




7
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ VÀ ĐỐ THỊ

1 Đồ thị 1.1: Đường cong hoàn thiện Pareto 57
2 Đồ thị 2.2: Kết quả điều tra về tính độc lập của cơ quan tuyển dụng 85
3 Đồ thị 2.3:Kết quả điều tra về việc lựa chọn một hoặc nhiều cơ
quan thực hiện việc tuyển dụng
85
4 Đồ thị 2.4: Kết quả điều tra về ưu tiên trong thi tuyển đối với người
có bằng cấp cao
92
5 Đồ thị 2.5: Kết quả điều tra ý kiến thi tuyển công chức thực hiện
một hay nhiều vòng
92
6 Đồ thị 2.6: Kết quả điều tra ý kiến về thời gian dự bị 94
7 Đồ thị 2.7: Kết quả điều tra ý kiến về nên tập trung hay phân cấp
việc tuyển công chức dự bị
95
8 Đồ thị 2.8: Kết quả điều tra về quy định thời gian dự bị cho các
trình độ đào tạo khác nhau
95
9 Đồ thị 2.9: Kết quả điều tra về thực hiện các mục tiêu tuyển dụng
công chức hiện nay
96
10 Đồ thị 2.10: Kết quả điều tra về quy định độ tuổi tuyển dụng 97
11 Đồ thị 2.11: Kết quả điều tra về thi cạnh tranh hay không cạnh tranh
trong thi nâng ngạch
99
12 Đồ thị 2.12: Kết quả điều tra về việc có hay không có cơ quan
chuyên trách tổ chức thi nâng ngạch
99
13 Đồ thị 2.13: Kết quả điều tra về việc lựa chọn bổ nhiệm công chức
lãnh đạo theo tiêu chuẩn chung hay tiêu chuẩn cụ thể
103
14 Đồ thị 2.14: Kết quả điều tra về việc đánh giá người được bổ nhiệm 104
15 Đồ thị 2.15: Kết quả điều tra về vai trò người đứng đầu cơ quan
trong bổ nhiệm công chức
104
16 Đồ thị 2.16: Kết quả điều tra về quy định tuổi bổ nhiệm 105


8
17 Đồ thị 2.17: Kết quả điều tra về việc bổ nhiệm lại có nên lấy phiếu
tín nhiệm không?
106
18 Đồ thị 2.18: Kết quả điều tra về việc quy định tuổi bổ nhiệm lần đầu 106
19: Đồ thị 2.19: Kết quả điều tra về thời hạn đánh giá công chức 109
20 Đồ thị 2.20: Kết quả điểu tra về lựa chọn phương thức đánh giá 110
21 Đồ thị 2.21: Kết quả điều tra về lựa chọn nhân tố đánh giá 110
22 Đồ thị 2.22: Kết quả điều tra về lựa chọn phương thức góp ý trong
đánh giá
111
23 Đồ thị 2.23: Kết quả điểu tra về chi tiết nội dung đánh giá 111
24 Đồ thị 2.24: Kết quả điểu tra về phân loại công chức 112
25 Đồ thị 2.25: Kết quả điểu tra về vai trò người đứng đầu cơ quan
trong đánh giá công chức
112
26 Đồ thị 2.26: Kết quả điều tra về thời gian đào tạo tiền công vụ 119
27 Đồ thị 2.27: Kết quả điều tra về việc có hoặc không có quy định về
việc người dự tuyển phải được bồi dưỡng nghiệp vụ
hành chính
119










1
PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài Luận án
Đội ngũ công chức làm việc trong bộ máy hành chính nhà nước ở Việt
Nam có vai trò vô cùng quan trọng trong quá trình Nhà nước thực hiện nhiệm
vụ quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế - chính trị - văn hóa - xã hội. Đó
chính là những người làm việc và hoạt động trong các lĩnh vực quản lý nhà
nước. Những người này chủ yếu thực hiện nhiệm vụ tham mưu hoạch định
chính sách và chấp hành, giám sát, kiểm tra việc thực thi pháp luật. Nhờ đó
mà bộ máy hành chính nhà nước mới có thể hoàn thành chức năng, nhiệm vụ
của mình, điều hành mọi hoạt động của xã hội luôn ở trạng thái ổn định, trật
tự và theo chiều hướng phát triển. Để thực hiện được nhiệm vụ quan trọng
này, cần phải xây dựng, phát triển đội ngũ công chức có phẩm chất và năng
lực đáp ứng yêu cầu từng giai đoạn phát triển của đất nước. Nhưng để có đội
ngũ công chức như vậy không thể không chú trọng đến việc xây dựng và hoàn
thiện thể chế quản lý công chức - Bao gồm các nội dung quản lý, các quy
định, cách thức, tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục được thể hiện trong các văn bản
quy phạm pháp luật. Một quốc gia muốn có một đội ngũ công chức trung
thành, liêm chính, chuyên nghiệp, hoàn thành tốt nhiệm vụ phục vụ nhà nước,
phục vụ nhân dân thì không thể không có một hệ thống thể chế quản lý công
chức đầy đủ, khoa học và thống nhất.
Lịch sử chế độ công chức trên thế giới và quá trình hình thành đội ngũ
công chức ở Việt Nam đã cho thấy, muốn quản lý đội ngũ công chức tốt, đáp
ứng yêu cầu và nhiệm vụ của Nhà nước giao thì hệ thống các quy định, quy
tắc, thủ tục, tiêu chuẩn quản lý công chức phải không ngừng được sửa đổi, bổ
sung và hoàn thiện cho phù hợp với yêu cầu xây dựng đội ngũ công chức
trong từng thời kỳ. Hiện nay, đất nước ta đang trong thời kỳ thực hiện công
nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, yêu cầu xây dựng và nâng cao
chất lượng đội ngũ công chức đòi hỏi công tác quản lý công chức phải được


2
quan tâm một cách đúng mức. Do đó, cần thiết phải có sự nghiên cứu để góp
phần hoàn thiện thể chế quản lý đội ngũ công chức, tạo cơ sở pháp lý để các
cơ quan nhà nước có thể xây dựng và quản lý hiệu quả đội ngũ công chức -
nguồn nhân lực thực hiện các hoạt động công vụ - đáp ứng yêu cầu phát triển
đất nước và hội nhập quốc tế.
Vì lý do nêu trên, đề tài của nghiên cứu sinh với tiêu đề "Hoàn thiện thể
chế quản lý công chức ở Việt Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập
quốc tế" hy vọng đóng góp một phần nhỏ vào công việc chung to lớn này.
2. Tổng quan những công trình nghiên cứu có liên hệ đến đề tài
Luận án
Công chức và quản lý đội ngũ công chức là vấn đề được sự quan tâm của
nhiều nhà nghiên cứu, nhiều nhà quản lý. Từ khi đất nước ta thực hiện chuyển
đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường có sự
quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN, thực hiện cải cách nền hành
chính nhà nước thì quản lý đội ngũ công chức là đề tài được đề cập đến nhiều
trong các hoạt động nghiên cứu khoa học và quản lý thực tiễn. Nhưng các
hoạt động này mới dừng lại ở việc xây dựng từng văn bản quy phạm pháp luật
để hướng dẫn thực hiện các nội dung quản lý công chức mà chưa có hoạt
động nào nghiên cứu về hệ thống thể chế quản lý công chức (tính đến năm
2003). Năm 2001 theo đề nghị của Bộ trưởng- Trưởng ban Tổ chức cán bộ
Chính phủ (nay là Bộ Nội vụ), Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số
136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 phê duyệt Chương trình tổng
thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010. Trong các nội dung
của Chương trình có việc đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ công chức
hành chính mà trước hết tập trung vào việc đổi mới công tác quản lý công
chức. Để thực hiện nội dung này, ngày 29 tháng 4 năm 2003 Thủ tướng Chính
phủ đã ban hành Quyết định số 69/2003/QĐ- TTg phê duyệt Chương trình
xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước giai đoạn
1 (2003-2005). Trong đó có Đề án 2 "Xây dựng, hoàn thiện thể chế quản lý


3
đội ngũ cán bộ, công chức". Tuy nhiên cho đến nay, Đề án 2 của chương trình
này cũng mới triển khai được một số văn bản liên quan đến việc hướng dẫn
thực hiện một số điểm của Pháp lệnh cán bộ, công chức (sửa đổi, bổ sung
năm 2003) về tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức; chế độ kỷ luật, thôi
việc đối với công chức. Còn rất nhiều nội dung khác liên quan đến quản lý
công chức cần phải làm như phương pháp xác định cơ cấu công chức, hoàn
thiện hệ thống tiêu chuẩn chức danh ngạch công chức, đổi mới chế độ đánh
giá công chức; hoàn thiện chế độ thi tuyển, thi nâng ngạch, quy chế bổ nhiệm,
bổ nhiệm lại công chức lãnh đạo;
Một số tác phẩm hoặc một số công trình nghiên cứu khác liên quan đến
công chức cũng đề cập đến mặt này hoặc mặt khác của công tác quản lý công
chức. Đó là những tài liệu nghiên cứu và tham khảo có giá trị, rất có ích cho
đề tài này. Ví dụ Ngân hàng phát triển châu Á đã xuất bản cuốn sách "Phục
vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh", trong
đó chương 11 và chương 12 đã đề cập một số khía cạnh với nhiều ý tưởng rất
đáng chú ý của quản lý nhân sự trong bộ máy Chính phủ và đầu tư phát triển
nhân sự cho Chính phủ nhưng cũng chưa trình bày một cách hệ thống thể chế
quản lý công chức trong bộ máy nhà nước với tư cách như là "sự tự quản lý"
của Chính phủ . Một tài liệu nghiên cứu về hành chính công của Trung Quốc
là “Hành chính công và quản lý hiệu quả Chính phủ” cũng đề cập đến một số
nội dung của chế độ công chức nhưng chưa đề cập đến thể chế quản lý công
chức. Tác giả Tô Tử Hạ cũng có nhiều công trình nghiên cứu về công chức và
chế độ công chức nhà nước, trong đó đã trình bày về khái niệm cán bộ, công
chức, lịch sử hình thành đội ngũ công chức ở Việt Nam, vai trò của công chức
trong việc xây dựng nền hành chính nhà nước và định hướng xây dựng và
phát triển đội ngũ công chức [15]. Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính
phủ đã có báo cáo tổng hợp về năng lực, hiệu quả, hiệu lực quản lý hành
chính nhà nước, trong đó đã nghiên cứu vị trí và vai trò của công chức hành
chính nhà nước trong mối quan hệ với việc nâng cao hiệu quả và hiệu lực


4
quản lý hành chính nhà nước. Tác giả Thang văn Phúc và một số tác giả khác
đã cùng nghiên cứu và xuất bản cuốn "Hệ thống công vụ và xu hướng cải
cách của một số nước trên thế giới" giới thiệu về tổ chức nhà nước, bộ máy
hành chính, lịch sử nền công vụ ở tám nước trên thế giới: Trung quốc, Thái
lan, Nhật bản, Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp, Đức, Anh, Mỹ- đây là một tài
liệu quí để nghiên cứu các chế độ, chính sách quản lý công chức ở các nước
trên thế giới [37]. Tác giả Phạm Hồng Thái nghiên cứu và xuất bản cuốn
"Công vụ, Công chức Nhà nước" cũng trình bày các quan niệm về công chức,
công vụ và pháp luật về công vụ ở nước ta [41].
Từ năm 2004 đến nay, Bộ Nội vụ đã tổ chức nhiều hội nghị, hội thảo về
quản lý nguồn nhân lực công. Trong cuộc hội thảo này, các nhà khoa học và
quản lý đã đi đến nhất trí rằng công tác quản lý nguồn nhân lực trong các cơ
quan hành chính còn nhiều bất cập. Hệ thống quản lý công chức còn chưa
phát huy được hết hiệu quả. Các chính sách tuyển dụng, đào tạo, phát triển
nhân lực, khen thưởng kỷ luật còn nhiều vấn đề phải nghiên cứu thêm để
sửa đổi, cải tiến cho phù hợp với yêu cầu của thời đại.
Từ các kết quả nghiên cứu hiện nay cho thấy:
1. Việc nghiên cứu một cách có hệ thống về công tác quản lý công chức
trong nền hành chính nhà nước ở Việt Nam đã có nhưng mới bắt đầu từ một
số năm gần đây. Trong quá trình tiến hành cải cách nền hành chính nhà nước,
xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, việc hoàn thiện thể chế quản lý cán
bộ, công chức cũng đã được triển khai nhưng mới tiến hành ở việc ban hành
các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn một số nội dung của Pháp lệnh
cán bộ, công chức. Từ đó đến nay, chúng ta chưa có điều kiện nghiên cứu,
đánh giá hệ thống thể chế quản lý công chức với những nội dung đã làm được
và những mặt còn bất cập trong việc quản lý công chức. Nhất là trong bối
cảnh thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.
2. Quan niệm về thể chế quản lý công chức chưa được định dạng một cách
thống nhất, còn có nhiều cách hiểu khác nhau về nội hàm, do đó cần nghiên cứu


5
làm rõ để thống nhất. Trên cơ sở đó mới có thể xem xét, đánh giá và có các giải
pháp hoàn thiện hệ thống thể chế quản lý công chức ngày một tốt hơn.
3. Từ trước đến nay, chúng ta thường nghiên cứu xây dựng thể chế quản
lý công chức theo hướng tiếp cận từ khoa học pháp luật, mà chưa tiếp cận
theo hướng khoa học quản lý. Do đó ngoài tính pháp luật với biểu hiện là các
văn bản QPPL, nhiều vấn đề thuộc nội dung quản lý công chức còn bị coi
nhẹ, chưa được chú trọng và đổi mới cho phù hợp với thời đại. Nhìn một cách
khái quát, kể từ sau khi Pháp lệnh CBCC ra đời và cùng với nó là các văn bản
hướng dẫn thực hiện, Nhà nước ta mới có một hệ thống các văn bản các quy
phạm quy định việc quản lý công chức. Nhưng cùng với tiến độ và lộ trình
của cải cách hành chính nhà nước, hệ thống các văn bản QPPL cũng chưa
được thay đổi cho phù hợp với thực tiễn hoặc chậm thay đổi.
Việc nghiên cứu hoàn thiện thể chế quản lý đội ngũ công chức ở các
nước trên thế giới gần đây được đặc biệt quan tâm nhằm nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý của Nhà nước, theo mục tiêu "Nhà nước nhỏ và xã hội lớn",
hạn chế tối đa tình trạng quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước.
Chính vì vậy, tác giả đã lựa chọn đề tài "Hoàn thiện thể chế quản lý
công chức ở Việt Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế" làm đề
tài nghiên cứu luận án tiến sĩ của mình. Luận án tập trung đi sâu vào nghiên
cứu, đánh giá, đề xuất các giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống thể
chế quản lý đội ngũ công chức ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển và hội
nhập quốc tế. Luận án này là kết quả nghiên cứu của tác giả trên cơ sở vận
dụng những kiến thức khoa học được học trong nhà trường, kế thừa các tác
phẩm đề cập đến khoa học quản lý, đến quản lý công chức. Đồng thời kết hợp
với kết quả khảo sát điều tra xã hội học và kinh nghiệm thực tiễn công tác của
tác giả trong những năm vừa qua.
3. Mục đích nghiên cứu của Luận án
Luận án tập trung nghiên cứu và đưa ra các quan điểm, giải pháp nhằm
hoàn thiện hệ thống thể chế quản lý công chức hành chính nhà nước ở Việt
Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế.


6
a) Về lý luận: Hệ thống hoá lý luận cơ bản về công chức, các nội dung
quản lý công chức và hệ thống thể chế quản lý đội ngũ công chức đáp ứng
yêu cầu của thời kỳ phát triển và hội nhập quốc tế.
b) Về thực tiễn: Đánh giá thực trạng của hệ thống thể chế quản lý đội
ngũ công chức hiện nay với những kết quả đã đạt được cũng như những điểm
còn bất cập. Phân tích tìm ra nguyên nhân dẫn tới những hạn chế hiện nay của
thể chế quản lý đội ngũ công chức có những điểm gì chưa đáp ứng với yêu
cầu xây dựng đội ngũ công chức. Từ đó, đề xuất những quan điểm, phương
hướng và một số giải pháp để hoàn thiện thể chế quản lý đội ngũ công chức
đáp ứng yêu cầu hiện nay. Trong đó có các nội dung cụ thể sau:
- Đánh giá thể chế quản lý công chức nhà nước hiện nay (tính đến thời
điểm 2006).
- Những thách thức và nhiệm vụ của quản lý công chức ở Việt Nam
trong thời kỳ phát triển và hội nhập quốc tế.
- Đổi mới các nội dung quản lý công chức để phù hợp với điều kiện hiện nay;
- Những quan điểm, phương hướng và các giải pháp chủ yếu của việc
hoàn thiện thể chế quản lý công chức đáp ứng yêu cầu của thời kỳ phát triển
và hội nhập quốc tế.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án.
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
Đối tượng nghiên cứu của luận án này là thể chế quản lý công chức làm
việc trong hệ thống hành chính công quyền ở Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Luận án tập trung nghiên cứu, đánh giá hệ thống thể chế quản lý đội ngũ
công chức làm việc trong bộ máy hành chính công quyền từ Trung ương đến cấp
quận, huyện. Không bao gồm công chức trong ngành tư pháp và lập pháp; công
chức trong lực lượng vũ trang; công chức đảng, đoàn thể; công chức cấp xã.

Xem chi tiết: Hoàn thiện thể chế quản lí công chức Việt Nam